LA ECONOMIA URUGUAYA DE ESTA ETAPA: UN AJUSTE ESTRUCTURAL SOBRE LA CLASE TRABAJADORA.

Economía social, popular y solidaria
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1) INTRODUCCION: EL CONTEXTO PREVIO.

En los últimos 30 años del siglo pasado y en el marco de la crisis del modelo de Capitalismo Monopolista de Estado que caracterizo la fase 4 de la Economía Mundial y con la recuperación de la hegemonía en el pensamiento económico de la teoría liberal (llamada en su versión moderna neoliberal), comenzó una nueva etapa de profundización del desarrollo capitalista.

Esta nueva etapa de mundialización liberal, cuyos ejes simbólicos fueron los gobiernos de Reagan y Thatcher, implicó una enorme caída de los ingresos de la clase trabajadora, tanto en niveles salariales como en empleo, procesos de privatización de activos públicos, desregulación en materia de la acción del Estado en bienes públicos y el desarrollo de acuerdos económicos mundiales con énfasis en la liberalización del comercio exterior, el movimiento financiero y la radicación de capitales productivos.

Este proceso tuvo tres pilares conceptuales sobre los que se asentó: la teoría liberal que se desarrolló desde lo macro a lo micro a partir de Milton Friedman y la escuela de Chicago, una fuerte crítica a la intervención del Estado en la economía en especial al concepto de Estado de Bienestar y la regulación pública y el desarrollo de un conjunto de recomendaciones/condiciones para salir de la crisis, desde los organismos internacionales tales como el FMI, el Banco Mundial o el propio GATT (antecedente de la Organización Mundial de Comercio).

Esta etapa de la economía, con esas estrategias y esos sustentos conceptuales, tuvo como principal resultado la recuperación de la tasa de ganancia del capital productivo, un aumento de la participación del capital financiero en el desarrollo capitalista, procesos fuertes de centralización del capital con un enrome predominio de las grandes corporaciones productivas de bienes, de servicios y financieras, una concentración de ingresos en el capital y un componente importante de desempleo abierto, latente e intermitente que contribuye a mantener la caída de los salarios gestada en los largos años de la transición de la crisis mundial a la recuperación de la ganancia del capital.

Este proceso tuvo su expresión conceptual para los países dependientes en el llamado Consenso de Washington1 que fue la base sobre la que se delinearon las políticas públicas de estos países en los 90 y el esquema de condiciones de los apoyos internacionales denominados genéricamente prestamos de ajuste estructural. 

En los países dependientes, los últimos 30 años del siglo pasado significaron la puesta en marcha de un modelo de fuerte liberalización, apertura externa, y reducción del estado. Sus resultados fueron procesos de concentración y exclusión productiva, económica y social relevante. En el caso uruguayo en textos anteriores he desarrollado este modelo que comenzó en 1968 y tuvo su crisis final entre 1999 y 20022.


1 El término Consenso de Washington fue acuñado en 1989 por el economista John Williamson. Su objetivo era describir un conjunto de diez fórmulas relativamente específicas, las cuales consideró que constituían el paquete de reformas «estándar» para los países en desarrollo azotados por la crisis, según las instituciones bajo la órbita de Washington D. C. como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos.1​Las fórmulas abarcaban políticas que propugnaban la estabilización macroeconómica, la liberalización económica con respecto al comercio como a la inversión, la reducción del Estado, y la expansión de las fuerzas del mercado dentro de la economía interna
2 Ver Crecimiento y Exclusión Daniel Olesker Editorial Trilce 2001

2) EL ARRANQUE DEL SIGLO XX; CAMBIOS EN AMERICA LATINA

Los inicios del siglo XX se caracterizaron por cambios en varios de nuestros países que implicaron fuertes modificaciones en la asignación de los recursos y fueron acompañados, en sentido contrario a lo impulsado al final del siglo pasado, por un crecimiento de la intervención del Estado, mayores regulaciones en la producción y distribución de bienes públicos, intervenciones en el mercado de trabajo para sostener crecimiento de salarios y formalización del trabajo, entre otras transformaciones. Estos procesos significaron en general un crecimiento económico acompañado de procesos de distribución del ingreso, fuertes procesos de inclusión social y una caída en los niveles de desigualdad previos.

En muchos casos se trató de reformas estructurales que cambiaron la base sobre la que se sustentaban las políticas anteriores, en otros casos de políticas distributivas propiamente dichas y en otras políticas focalizadas de transferencias económica para los sectores de mayor pobreza. El desarrollo de estos tres componentes, así como la manera en que fueron entrecruzados y combinados fue distinto en los diversos países y genero diferencias de avance en las transformaciones. Una tipología de estas transformaciones excede al objetivo de esta nota, pero será tema de un próximo artículo.

Es claro que en este proceso, además de los avance en lo nacional, se registraron avances en materia de integración y sobre todo se gestaron procesos de construcción institucional que perfilaban avances políticos en dichos procesos. La UNASUR fue un claro ejemplo en ese sentido; en el caso de Salud fue un factor clave para negociaciones que mejoraron el acceso de nuestros países a medicamentos. El Banco del Sur fue otro eje relevante, aunque no siempre se le dio en los países la importancia que debió tener.

Para el caso de Uruguay las principales transformaciones estructurales estuvieron:

a) en el terreno laboral modificando a partir de un conjunto de leyes (negociación colectiva, libertad sindical, regulación de tercerizaciones, etc.) las políticas de salario y de empleo y generando un proceso de fortalecimiento de la capacidad económica y negociadora de la clase trabajadora.

b) en el sistema de salud construyendo un sistema de acceso universal y con justicia social basado en la premisa “de cada quien según sus ingresos a cada quien según sus necesidades”.

c) en parte en el sistema tributario, sobre todo en los referido a las rentas personales sustituyendo un impuesto que solo gravaba las rentas asalariadas de manera fija por un impuesto a todas las rentas tanto del trabajo como del capital y en el primer caso con un sistema progresional de tributación.

d) en las políticas de promoción de inversiones, sustituyendo un mecanismo neutro de promoción de inversiones por un sistema que priorizo, en la renuncia fiscal, la creación de empleo, la inversión en zonas de menor desarrollo y la innovación tecnológica, como los factores más relevantes.

Estas políticas se apoyaron en una dotación presupuestal que, por un lado, aumento de manera relevante el gasto público respecto al PBI (un PBI que creció además un orden de 80%) y por otro aumentó también de manera relevante el gasto público social en el gasto público total.

Y finalmente es de destacar que estas transformaciones estructurarles se acompañaron de dispositivos de apoyo a la población más pobres en el terreno de las transferencias monetarias, trabajo protegido y apoyo a su reinserción educativa entre otras estrategias.

Pasemos repaso a algunos resultados de este periodo que vale la pena sistematizar:

  1. Aumento de salario real de un orden de 63% en los 15 años.
  2. Una creación de empleo de 250 mil puestos de trabajo, 300 mil en los primeros 10 años y 50 mil perdidos en los últimos 5 años donde se registro un deterioro de las condiciones del mercado de trabajo.
  3. Una reducción de 40 a 25% del nivel de informalidad en el mercado de trabajo que fue más relevante en los asalariados cuya baja llegó a 13%
  4. Una reducción de la pobreza desde 2006 de 32 a 8,9%. Si tomamos la base 2004 (más allá de los cambios en la muestra) significó una reducción de un millón de personas.

Es claro que como resultado de estas evoluciones la masa salarial (producto del nivel de empleo y nivel de salarios) ha aumentado más que el ingreso nacional, por lo cual aumenta la participación de la masa de salarios en dicho ingreso y es un indicador de que estaríamos en una situación de reducción de la tasa de plusvalía, tema que también abordaremos en una próxima nota. 

La relación de masa salarial respecto al PBI entre 2004 y 2019 aumentó según estimaciones del Instituto Cuesta Duarte (Instituto perteneciente a la central única de trabajadores) en un orden del 20%.

Todo ello se dio en un marco de crecimiento económico y de reducción del peso de la deuda pública bruta en el PBI, que pasó de un orden de 100% a 65%.

Un dato muy importante es que, a diferencia de otros países que tuvieron también impactos importantes en la pobreza, en Uruguay bajó al mismo tiempo la desigualdad. Las políticas de salud y salarial fueron claves para este resultado conjunto.

El gráfico 1 nos muestra además que la desigualdad comenzó a bajar en el primer gobierno del Frente Amplio, pero tuvo su mayor impacto (85%de la reducción) fue entre 2010 y 2015.

3) LA ECONOMIA URUGUAYA HOY: EL AJUSTE ESTRUCTURAL

En 2019 el Frente Amplio pierde la elección frente a una coalición de derecha.

Y a partir de allí comienza un proceso duro de ajuste estructural de la economía en contra de la clase trabajadora y en pos de recuperación de la tasa de ganancia del capital concentrado.

Para ello fueron claves tres ejes de medidas que desarrollaremos que son la Ley de Urgente Consideración (LUC) aprobada en julio de 2020; la ley de presupuesto aprobada en diciembre de 2020 y la política salarial. A ello sumamos en el análisis la política pública para transitar la pandemia que fue una colaboradora del proceso de concentración y exclusión.

3.1.) LA LEY DE URGENTE CONSIDERACION

La LUC representa una reforma estructural de la economía y la sociedad uruguaya que modifica gran parte de las reformas realizadas entre 2005 y 2019 y define un modelo de desarrollo diferente.

La definición de la LUC a nivel integral podemos sistematizarla en 3 puntos.

Primero propone un progresivo desmantelamiento del rol activo del Estado que se construyó en estos 15 años. Es decir, pasar de un Estado cuya intervención es estratégica definiendo el rumbo de la asignación de recursos en materia económica y social a un Estado de intervención subsidiaria3, cuyo objetivo es de fijar reglas de juego que permitan el funcionamiento del libre mercado y la subordinación a sus reglas.  Eso tiene implicancias cuantitativas en el tamaño de Estado y cualitativas en su rol de productor de bienes y servicios, de regulador integral y en la distribución de la riqueza y los ingresos. Es decir, podemos definir la LUC como una ley desinstitucionalizadora desde la perspectiva estatal.

En segundo lugar, la LUC avanza en los procesos de privatización del espacio público, A diferencia de los 90 cuando la estrategia era la transferencia de activos público al privado, en esta LUC lo hace por la vía de introducir mecanismos de competencia entre público y privado y de reformular instituciones públicas en mixtas.

En tercer lugar, la LUC se inserta en un modelo concentrador en el terreno de los propios servicios públicos y de la distribución del ingreso a partir por ejemplo de la regla fiscal.

Regla fiscal que es innecesaria, injustificable en el contexto actual y restrictiva de la expansión del gasto ya que impone límites al gasto público que, como demostramos en el punto anterior, va a reducir el gasto social y comprimir salarios y jubilaciones.

Por otra parte, la LUC y las medidas en las que se ha avanzado desde ese momento proponen una nueva lógica de empresas públicas. Empresas públicas deben ser esencialmente proveedoras de servicios y que debe primar el objetivo comercial de maximizar la rentabilidad sobre cualquier otro tipo de consideración, por ejemplo, contribuir al acceso universal, generar subsidios cruzados u otros mecanismos de acceso y subsisios a la población para el acceso a los bienes públicos.


3 La categorización de intervención estratégica y subsidiaria del Estado basada en conceptos desarrollados por Francois Perroux puede verse en Porto Luis Mercosur e Industria. 1991. FCU

3.2.) LA LEY DE PRESUPUESTO.

El presupuesto vino precedido por una medida restrictiva de arranque. El 13 de marzo se aprobó el decreto 90/20 en que se definía para el año 2020 (en Uruguay el primer año de presupuesto quinquenal repite el ultimo del gobierno anterior, hasta que se apruebe el nuevo) una rebaja respecto al presupuesto 2019 de 15% para el gasto de funcionamiento e inversiones.

Luego la propuesta presupuestal, prácticamente congela el presupuesto, reduciendo el gasto en cuanto a su participación en el PBI de 30,5% en 2019 a 28,1% en 2024.

Dicha reducción se basa en reducir hacia 2024 la participación de salarios jubilaciones e inversiones públicas. Por otra parte si lo miramos desde el punto de vista de las funciones del estado el impacto fundamental es en el gasto social cuya reducción es de 1,1% menos como porcentaje del PBI en la suma de salud pública (ASSE), educación pública (ANEP y UDELAR) y el Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI). Por otra parte, este proceso quinquenal es de impacto inmediato, ya que para el primer año del presupuesto hay una caída relevante del salario público y una reducción igualmente importante del gasto social como muestra el cuadro 1.

3.3.) LOS LINEAMIENTOS SALARIALES.

Otro eje central del modelo económico liberal del gobierno de derecha se refiere a la propuesta de lineamientos salariales.

El gobierno ha tomado la decisión de bajar los salarios.

En el caso del sector público el aumento de enero de 2021 permitió compensar el aumento otorgado en 2020 y por ende toda la inflación del 2021 será de perdida para los trabajadores. Se dice que se ira recuperando desde 2022, pero no se quiso asumir una implementación de dicha recuperación en el propio presupuesto, por lo que el resultado es incierto. Pero aún en el caso de que se cumpliera dicha “promesa” al final del quinquenio los trabajadores tendrían un salario similar a 2020, con una economía que habría crecido. (de este tema volveremos a hablar al final).

En el caso de los privados la situación es similar, En julio se compenso vía correctivo la inflación del primer semestre de 2020. Y por encima de ello el aumento fue de 0. Luego durante los seis meses posteriores siguió sin haber aumento. Y el ajuste de salarios fue en enero de 2021de tan sólo 3% para una parte de los trabajadores (otros fueron postergados para abril de 2021).  Al final del año puente en julio de 2021 se dará un “correctivo” y lo ponemos entre comillas porque es un correctivo inventado que reduce del aumento a otorgar, no solo el 3% otorgado, sino también la caída del PBI.  O sea, si el PBI cayó 5% el aumento será 0% (8% de inflación – 3% de aumento – 5% de PBI).

El argumento ha sido priorizar el empleo, y sobre ello decimos dos cosas:

a) no hay evidencia empírica que la caída del empleo está asociada al crecimiento del salario y por ende que si contenemos el salario crecerá el empleo.

b) las cámaras empresariales han manifestado que aun en este contexto de rebaja salarial no pueden garantizar el mantenimiento del empleo.

3.4) LOS GASTOS ASOCIADOS A LA PANDEMIA

Podría argumentarse que esta situación es derivada de la pandemia. Sin embargo, la caída de salarios, de empleo y el crecimiento de la pobreza supera la caída del producto. Y los gastos para amortiguar el impacto económico y social derivado de la crisis sanitaria han sido ínfimos.

El impacto fiscal por efecto de la pandemia ha sido de 711 millones de dólares. Es decir 1,3% del PBI fue el esfuerzo fiscal que el gobierno ha volcado, siendo de los más bajos de América Latina y el mundo. De ellos una parte son pérdida de recaudación (211 millones de dólares) y el gasto propiamente dicho fue de 500 millones de dólares, aproximadamente 0,9% del PBI.

Es evidente que es un gasto muy bajo y vamos a analizar dos componentes de ese gasto.

En primer lugar, el gasto en protección social propiamente dicho. Es evidente que buena parte de los uruguayos que eran apoyados por transferencia (tarjetas alimentarias, o asignaciones familiares) tenían su mayor ingreso en el propio mercado de trabajo con ventas, trabajo por la cuenta, etc., Esa pérdida le significo una caída relevante de sus ingresos que estuvo lejos de compensar un aumento de 50% en el valor de la transferencia.

Tomado por persona según los datos del Ministerio de Economía y Finanzas, las transferencias que fueron del orden de 144 millones de dólares, (0,26% del PBI) en promedio representaron 769 pesos por mes y por personas.

Un segundo gasto que quiero analizar es el de los servicios de salud del estado (ASSE) que atienden un 40% de los uruguayos. El refuerzo de ASSE fue de 1.086 millones de pesos, unos 25 millones de dólares, lo que representa un 2,5% de aumento de su presupuesto. Sin embargo, en 2020 ocurrió la pandemia con nuevas necesidades sanitarias y además aumentaron 90 mil sus usuarios, representando un 7,7% más, O sea dicho en resumen el gasto por usuario en pandemia bajo. ¿Cuanto? pasó de 2430 pesos por mes y por usuarios a 2054, es decir un orden de 15% menos.

Al final del año el gobierno ha insistido en el cumplimiento de la meta fiscal propuesta, así como en la previsión del aumento del gasto. Este aumento del que  hacen alarde por el cumplimiento de la meta fue de 0,4% en términos reales, es decir en un año impactado por las necesidades de la pandemia el gobierno cuasi congeló el gasto público. Y lo peor fue que en ese gasto congelado la Inversión pública cayó 7,7%, lo que ahondó los problemas de la economía y en particular del empleo.  

4) LOS RESULTADO DE UN AÑO DE GOBIERNO DE DERECHA

Una mirada sintética de los resultados de este primer año de gobierno nos muestran que:

  1. el salario real cayó 1,56% previéndose una caída seguramente del doble en 2021.
  2. Una pérdida acumulada de 60 mil puestos de trabajo. Lleva el nivel de ocupación al 2013.
  3. Una aumento de la pobreza de 32% (de 8,8 a 11,6%) que en personas significa 100 mil personas más y que la ubica en el nivel de 2013.
  4. De dicho aumento de la pobreza dos terceras partes son mayores de 18 años, asociados a la reducción de su ingreso laboral o su pérdida de empleo.
  5. Ha aumentado la brecha de la pobreza, es decir la diferencia entre el ingreso promedio de los hogares pobres y la línea de pobreza.

Es decir un año en que queda claro (y nuestras estimaciones es que este ´problema se agravará en 2021) que fue la clase trabajadora, a partir de sus vínculos con el trabajo, los grandes perjudicados.

5) CONCLUSIONES FINALES

Es evidente que la sumatoria de estas reformas estructurales generan un profundo proceso desestatizador y concentrador. Son varios los indicadores que muestran esta tendencia, pero quisiera concluir con una mirada distributiva quinquenal.

Es evidente que los grados de incertidumbre son altos. De cualquier manera, con los datos 2020 y las propias proyecciones que el gobierno ha hecho hacia 2024 y una supuesta recuperación del salario en 2024 al nivel 2020 podemos construir una perspectiva de redistribución hacia 2024. Y ello es lo que marca el gráfico 2. Los salarios serán al final del período en el mejor de los casos 100, al igual que al inicio. Los ingresos que recibirá la clase trabajadora dependerán además del número de trabajadores asalariados que, según la proyección presupuestal, crecerán hasta 104. Es decir que los ingresos que recibe la clase trabajadora asalariada (masa salarial) crecerá un orden del 4%. Y en ese mismo tiempo el PBI crecerá un orden de 10%.  Vemos así el gráfico 2.

Esto significa que los trabajadores transfieren una parte importante de sus ingresos. Siguiendo la metodología de Jorge Notaro4 realicé el cálculo de cuanto es esa transferencia. Tome como referencia la participación de la masa salarial en 2019 y luego calcule dicha participación para cada uno de los siguientes años. Y ello lo compare con cuanto hubiera sido la participación si se hubiera mantenido en el nivel de 2019. La diferencia en cada año es lo que perdieron los trabajadores Luego llevados a dólares y sumando a lo largo del quinquenio llegamos al resultado. 

Los trabajadores perderán 4 mil millones de dólares acumulados en los 5 años. Ello es el resultado de la diferencia entre ajustar todos los años al ritmo del PBI o dejar la recuperación al final después de mucha pérdida.

Y está claro que no va para las pasividades ya que, como dice el propio presupuesto, estas reducen su participación en el PBI; tampoco va a los impuestos ya que el porcentaje de impuestos en el PBI también se reduce; tampoco va a los acreedores ya que el porcentaje de pago de intereses de deuda interna y externa se mantiene casi constante.

Es claro que va para el capital; en particular al capital concentrado exportador que tendrá un importante aumento derivado del crecimiento del dólar (49% en el quinquenio respecto a 37% de la inflación) y una baja de costos derivada de la caída de los salarios.

Esta es la base del modelo que está desarrollando la coalición de derecha en Uruguay. Una recuperación económica que, siguiendo la moda actual de denominarlas en letras, no será en V, no será en W, será en K. Porque a fines de 2021 comenzará la recuperación para el capital concentrador, se consolida desde 2022 en adelante y los trabajadores, los jubilados y las micro y pequeñas empresas seguirán cayendo. Unos representado por la línea de la K hacia arriba la mayoría representados por la línea de la K hacia abajo.

En síntesis la coalición de derecha llegó para restablecer el orden de la tasa de ganancia y del mercado al servicio del capital concentrado, sobre la base de una gran caída de los ingresos de la clase trabajadora.


4 Por consulta de Metodología ver Jorge Notaro La política económica en Uruguay 1968  —  1984. Banda Oriental 1985.

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